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权力寻租分析与批判
 随着我国经济的不断发展和政府各项管理职能的细化,一些由于制度缺陷和监管不善所引起的市场失灵和政府失灵也逐渐显现出来,其中权力寻租现象即是十分典型的一个例子,它扭曲了市场的资源配置,造成无谓损失,并滋生腐败。因此,对于权力寻租行为进行研究和批判,不仅有利于提高征管质量和效率,促进地税事业协调、健康、可持续发展,而且还可以更好地为地方经济建设提供有力保障。

 一、权力寻租的经济学分析

 寻租是经济发展过程中所产生的一项经济或社会活动。按照寻租理论的创始人塔洛克(TULLOCK)的说法,寻租是“一种不能提高产出,甚至降低产出,但是能给行为主体带来特殊地位或垄断的投资行为”而1986年诺贝尔经济学奖的获得者布坎南(BUCHANAN)更是提出“租金是超出该资源其他用途所得之上的支付”因而寻租与套利没有本质区别。

 “租”或“经济租”的原意是指在一种生产要素的所有者获得的收入中,超出这种要素的机会成本的剩余。而寻租活动就是利用经济、社会以及行政、法律等手段,想方设法争取政府的干预,通过阻碍生产要素在不同产业之间的自由动和自由竞争来维护既得的经济利益,或者对既得的经济利益进行再分配,使寻租获得更高的经济利益。布坎南还说,“只要资源的所有者想多得而不愿少得,他们大概就要去寻求租金”其实,寻求租金不过是寻求利润的另一种说法,而权力寻租就是以权力为手段有意或无意地垄断资源,以此获得额外收益而导致的寻租活动。

 由以上定义可以看出,政府之所以成为寻租对象,其根本原因就在于政府对土地、资源、许可证、立法权等关键资源拥有绝对的垄断,并且这些资源往往丝毫没有弹,即面临垂直的供给曲线;而寻租者的行为之所以能够得逞主要是因为政府对于这此资源进行配置的制度存在漏。在经济学领域里,寻租理论是传统经济学的补充发展,它在市场经济理论的基础上增加了政府活动因素。政府在这些活动中无意、被迫或者有意地影响资源配置,这些影响创造了额外的收益,并引起了非生产的寻租活动。这种活动与充分竞争的市场经济中的寻利活动是不同,市场经济的寻利活动有利于社会总福利的增加,但寻租活动导致的是社会总福利量的损失或减少。在政治经济学和行政学领域里,寻租理论主要应用于分析腐败产生的源,即非生产的寻租活动给腐败提供了一个收益空间。要遏制腐败,就需要采取各种各样的措施,来遏制这一空间。

 (一)寻租产生的制度条件

 寻租产生的条件是社会存在限制市场进入或市场竞争的制度或政策。它往往与政府部门某种权利或政策的干预有关。在政府这种特权的干预下,寻利的企业家发现寻利有困难,转而就会进行寻租活动,因为寻租活动可以使政府赋予自己某种权利,并有可能将一切潜在进入市场者拒之门外。这样不通过发明创造、完善服务或者提高技术和管理水平照样能够取得额外的收益。在这一过程中,企业家没有创造出新的价值。获得的租金反映了价值从一个消费者转向受优惠寻求租金者以及在这一过程中纯粹的损失。而潜在的进入者不可能无所作为,更不会消极观望,听任他们当中某些受优惠的人享有自己特殊有利的地位。他们也会把努力、时间和其他生产资源全力投入到积极“寻租”这一事业的种种尝试中。宣传、吹嘘、奉承、说服甚至哄骗,这一切就是寻求租金行为的主要特征。

 这一行为的非故意造成的结果表明,在竞争市场过程中寻求利润的特征的非故意造成的结果之间的对比是十分明显的。潜在的进入者在进路被阻,或者最多能够反映一对一的代替。这种环境中寻求租金,必定产生社会浪费。用于为求得优惠或者权力垄断的资源,本来可以在经济中别的地方用来生产更重要的商品和服务,而寻求租金却没有生产出任何价值。比较起来,在竞争市场上,潜在的进入者的资源直接转向生产以前,被垄断的商品、服务,或相近的代用品,都可以使用这些资源,并将它们在其他可替代用途下更富有效率。试图获得垄断租金的竞争尝试的非故意造成的结果是“好的”因为进入是可能的;而试图在政府强制实行的垄断下获得人为地制造出来的有利地位的尝试的类似结果则是“坏的”因为进入是不可能的。

 (二)寻租活动现象

 正是由于要求收入与其成本之差——“经济租”的存在,现实经济活动中的寻租活动才极其活跃。根据布坎南对寻租理论的具体论述,权力寻租有三个层次。一是对政府活动所产生的额外收益的寻租;二是对政府肥缺的寻租;三是对政府活动所获得的公共收入的寻租。只要政府人为地创造出“短缺”寻求租金活动就会不可避免地发生。只要获得某种权利的机会是不均等或机械地在所有人当中分配,就会有人通过游说、拉关系、走后门等方式,试图说服主管当局给予优惠或差别待遇以达到寻租的目的。这个问题引申出的另一个问题是,寻求优惠特权必然同时意味着另一部分人或集团为了避免有差别的非优惠待遇,或者保护自己的优惠待遇而支付出巨大的“防御”成本。在市场竞争条件下,资源由市场竞争实现配置,会动态地实现“帕累托最优”在这一进程中,企业家通过创新来寻找利润点。但通过竞争,这些新的利润点会逐渐消失。这时,企业家又不得不去寻找新的利润。但是,市场的运作并不一定是完备的,市场的功能也可能受到各种因素的妨碍,这时政府就会介入市场,政府介入市场,用权力配置资源。其结果就会产生各种各样的额外收益点,即权力导致的租金;就会导越来越多的寻租活动。政府运用管理国家的权力批准、同意、配额、许可证或特许权等对于资源进行配置,这实际上就是人为地创造一个短缺的市场,谁拥有这一市场的份额就相当于拥有某种特权。在这些短缺的市场上,人们企图用自己的资源去获得特权,争取特权的原始分配。或者设法替代他人取得特权;或者从他人手中去买得或者抢得、偷得特权;或者规避政府管制取得非法的“特权”而对于已经拥有特权的人来说,则是如何保护其特权。这些活动都需要费用,它们的支出也无法减少或者消除政府人为地制造资源的稀缺,因此,它们是社会福利的净损失,是非生产的。其实,如果把寻租和创租纳入成本-收益分析的模型中,不难发现,寻租活动背后都有利益动机使然。对于寻租者而言,寻租的公关费是成本,而获得许可或垄断权则是收益;对于创租的机关或官员而言,失信于民甚至因被查处而罢官入狱是成本,官员或企业允诺的好处则是收益。值得指出的是,由于公共权力本身是公共物品,“所有权”不被任何一个单位、部门或人员完全占有,因此,由于产权不明确,就会导致“共有地”的悲剧,使得政府部门或公务员觉得滥用职权所引起的失信于民的成本并不该由自己承担。至于罢官之类的成本,对部门集体创租(不是通过受贿直接进入包,而是通过增加部门收入提高公务员待遇)更是不存在的。政府绝不会因为此类事件而对某个的首长进行处分或罢官。马克思在《资本论》中有一段精彩的表述“如果有20%的利润,资本就会蠢蠢动;如果有50%的利润,资本就会冒险;如果有100%的利润,资本就敢于冒绞首的危险;如果有300%的利润,资本就敢于践踏人间的一切法律。”而寻租活动正是一本万利的投资,创租几乎更是无本的买卖。

 二、权力寻租的危害

 “天下熙熙,皆为利去;天下攘攘,皆为利往”从古至今,人们谋取利益的活动包括两种:生产活动和非生产活动。无论哪种活动都是基于一定的自然或社会资源基础上,需要投入相应的人力、物力、财力甚至仰仗某种特定的关系(例如社会关系、人际关系和特权等)。

 (一)权力寻租是对生产力发展的严重阻碍

 诚如所言,权力寻租最大的危害是造成资源的极大浪费。首先,权力寻租者在寻租过程中虽然投入了相当大的人力、物力和财力。但整个寻租过程却没有为社会创造任何财富。其次,权力寻租完成后,往往造成供给不足,给寻租者带来超额利益,造成消费者剩余,被寻租者剥夺。最后,若把用于权力寻租的资源转而用于正常的生产活动,便可以创造出新的生产力和财富,也就是机会成本的损失。当权力寻租取得的效益高于从事生产的效益时,寻租就会产生,于是上述浪费就会出现。对于寻租者而言,寻租是有效益的,对于整个社会而言,则完全是有害的。

 权力寻租的出现,导致社会上出现了另一个“特殊”市场,即“权力易市场“。其中,寻租者——政府中的官员及一般公务员是易的卖方。易的“商品”是卖方手中所掌握的主要资源——权力。买方则是对这些“商品”具有需求或望的所有“消费者”“权力易市场”的一般特是卖方市场,即“垄断”并且这种“商品”供小于求。我们不妨把“权力市场”中的政府官员和一般公务员称之为“政治企业家(相当于市场中的经济企业家)”根据寻租理论中著名的“鲍卖乐说”:一个社会经济企业人数越多,经济增长就越慢。同样可以得出这样一个结论:一个社会的“政治企业家”越多,社会进步就越缓慢,甚至将会对社会产生极大的破坏。

 权力寻租活动的连锁反应和长期作用,使社会形成各种相互联系的既得利益集团。这些利益集团为维护自身利益,不断拓展寻租范围,从而形成寻租社会的自我增长机制和扩张机制。既得利益的形成与分配过程是建立在牺牲大多数人的利益基础上,不仅有不断扩张的趋势,而且排斥新的寻租进入。对于既得利益集团而言,长期的寻租都有巨大的沉浮资本。并且长期的寻租产生“路径依赖”寻租者会自觉不自觉地针对权力寻租进行自我保护,例如:阻挠国家的反腐败活动。正如世界银行的报告中所指出的,“在腐败严重的情况下取得高经济增长率的国家,或许会在将来发现自己正在付出更为高昂的代价。如对侵的贿赂平均而言达到10%的腐败行为听之任之,就会使人产生一种将贿赂提高到15%或20%的冲动,腐败能自我助长。使非法所得呈不断扩大的螺旋,最终使发展受到影响,多年的进步被逆转。随着时间的失,腐败便深蒂固。因此,当政府最终采取行动时就会遇到强有力的抵触。最终受害的依然是政府”

 (二)权力寻租带来恶劣的社会问题

 权力寻租不仅造成资源浪费,阻碍社会生产力发展,而且还会带来恶劣的社会问题。

 1、扭曲了社会的激励机制

 寻租社会将造成稀缺资源涌入非生产领域带来配置效率的损失。当在非生产领域可以取得低于生产领域的低成本、低风险和高利益时,进步的社会激励机制将会遭到严重的扭曲和破坏。

 2、造成贫富差别悬殊和社会不平等

 权力寻租造成的直接后果是政府及政府官员的腐败。有学者指出:当今现实中,数量巨大的贪污腐败已经成为影响收入的一个重大因素,使社会大量财富集中在极少数人手中,这种现象势必会在民众中造成恶劣的影响。同时,因为权力寻租是政府及官员对公众的让渡权力“私有化”不具有现实的合法,从而,导致社会价值尺度的失衡,这就不可避免地造成政府诚信力的下降和社会风气的不断恶化。

 3、极大损害了“公权”形象

 不可否认,政府的公共权力是为整个社会和广大民众服务的,但权力寻租所导致的“国家权力私有化”现象极大地损害了“公权“形象:一是政府部门某些公务人员“官本位”、“无限政府”的思想严重,为了个人和部门的利益,不顾经济发展的大局,把国家权力部门化、利益化及个人化。比如,审批环节梗阻、办事效率低、无利“不作为”、有利“作为”一些握有实权的单位某个人说了算,政府行政行为不规范等。二是执法随意大,自由裁量权没有限制。比如,同一个收费项目可以收200元,也可以收2万元。部分执法人员常常以“上限”设租,给当事人施加压力,迫使当事人找人打点关系,从而收取租金。尤其是目前,某些部门几乎全靠收费和罚款来维持生计,有的部门甚至还下达罚款指标。社会上的收费、罚款等现象就是损害“公权“形象最突出的表现。三是借上级开展某项重大政治经济活动举办学习班、培训或会议进行收费,借机敛财、参观、旅游等。

 三、地税权力寻租及预防

 税务机关是政府的经济执法部门,因此,行政管理权作为政府一种稀缺资源,无论在任何情况下都只能由税务机关独家所拥有,而且权力相对封闭。在现实生活中,针对税务机关的寻租以及税务人员自身的创租行为可谓屡见不鲜。

 1、地税机关权力寻租的表现形式

 由于税收执法权的“稀缺”在税收执法和行政管理过程中不可避免地产生权力寻租现象。根据目前税收执法实践,我们认为,地税权力寻租的范围可分为纵向权力寻租和横向权力寻租。纵向权力寻租是在地税系统内部自上而下的领导与协调关系过程中,旨在对人事管理权、资金财物管理权为客体而发生的系列权力与利益的非法让度。而横向权力寻租则是税务机关、税务人员与纳税人,或税务机关、税务人员与其他相关单位或个人,在办理涉税事宜过程中,针对税权而发生的权力与利益的让度。按照权力寻租的让度对象又可分为针对内部人事管理权的寻租、资金财产管理权的寻租、针对税款的权力寻租和涉税行政许可认定、确认权力的寻租等。

 2、预防地税权力寻租的思考

 尽管腐败现象形式多种多样,花样翻新,但其实质都是公共权力的异化或变质;都是滥用公共权力谋取个人或小团体私利。

 改革开放以来的反腐倡廉的实践告诉我们,如果只注重惩治而忽视预防或防范,只注重治标而忽视治本,就无法彻底治腐败;如果教育不扎实、制度不完善、监督不得力、政策不到位,腐败问题就会像头发一样剪而复生。

 针对地税系统权力寻租问题的预防,我们者认为,应从以下几个方面入手。

 首先,要以权力观教育为主,抓好反腐倡廉教育,增强广大员和税务干部拒腐防变的自觉。古人云,“志正则不生”加大预防腐败力度,必须充分发挥教育反腐倡廉中的基础作用,要积极组织广大地税干部认真学习邓小平理论和“三个代表”重要思想,牢固树立科学的世界观、人生观、价值观,常想为政之要,常思贪之害,常怀律己之心,筑牢拒腐防变的思想道德防线。特别强调的是要加强权力观教育,使我们的同志认识到手中的权力是人民赋予的,算清楚权力成本帐,珍惜权力,慎用权力,用好权力,全心全意为广大人民服务,绝不以权谋私。

 其次,以改革的精神加强制度建设。权力寻租行为的出现与人中的自私以及制度、规则的存在的缺陷不无关系。我们要以改革的精神加强制度建设,有效预防腐败至关重要。应当看到,经济的快速发展和社会的巨大变革,使改革和制度建设的任务相当繁重。要根据时代发展和实践需要,善于针对工作中的薄弱环节和腐败现象易发多发的重点部位,以规范权力行为为着力点,以公开、透明、公正为基本要求,建立健全相关法律、法规和制度,实现制度建设的科学化、规范化和法制化。要与时俱进,进一步深化人事制度改革。坚持逢进必考,逢用必选的原则;规范财务预算审批管理,推行大宗物品的政府采购和办公经费支出会审制;同时,全面推行政务公开和私务公开,特别是涉税管理和审批要公开透明;进一步健全工作机制,明确岗位职责,强化执行意识,严格责任追究,及时发现和制止违反制度,破坏制度的行为。做到令行止、执法从严、违者必究,坚决维护法律、制度的严肃

 第三、加强对权力的制约和监督,确保人民赋予的权力用来为人民谋利益。权力是把双刃剑,如果没有有效的监督和制约,权利就有可能被滥用,破坏地税队伍的机体,影响干部队伍形象,损害和人民的利益。在实际工作中应着重从两个方面下功夫:一是把对干部的有效监督与对权力的科学配置结合起来,要实施层次管理和监督,加强对决策、执行等重点环节和人、财、物管理等重点部位权力实施的监督。进一步规范各项税收管理制度,监督自由裁量权的行使,完善各项涉税审批规程、监督审批环节,推行政务公开和财务预算管理,对重大事项进行监督。保证权力沿着制度化、规范化的轨道运行。二是把内部监督与司法舆论等外部监督密切结合起来,形成监督合力,确保权力正常运行。

 与王利

 二〇〇五年九月十三 M.edAxS.cOM
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